2020年是偏鄉公共交通改善萌發的一年,交通部在全省各地部署了多處幸福巴士與噗噗共乘服務,不但大幅改善偏鄉交通的可及性,同時也突破過去許多法規或服務型態上的侷限,開始有多元車輛型式與服務種類的試辦創新,為提升偏鄉行的便利帶來新的契機,好的施政需要大家的支持與鼓勵,適當的集結與露出,更有助於問題的持續改善與解決。 談到偏鄉,大家可以發現不管是照護、教育、交通、產發等各種面向均存有許多的問題,經濟弱勢、城鄉落差、欠缺規模、成本高昂、經費不足、維持不易、供需失衡、人員浮動、機會減少、誘因不足等,可以說問題一籮筐,面對這些多元、複雜又彼此關聯的問題,沒有確切的觀點與真切的思考,見招拆招直接在既有的思惟、工具、流程、組織中思考這些問題,流於頭痛醫頭腳痛醫腳的窘境,因此處理偏鄉移動服務問題,應先回歸問題的本質來思考,避免治絲益棼,無法找到真正有效的解決方案。

偏鄉問題的本質

所謂問題的本質,就是我們實際上要解決問題的基本特性。偏鄉問題本質上存在幾個特性,首先是「偏遠」,「偏」除了代表荒、僻,躲在不起眼的角落外,更代表一種疏離,與主流間存有隔閡,平時少有人重視與關心,使得大多數人對於偏鄉的想像與了解,充滿拼湊與斷裂;「遠」則是地理空間上的障礙,即便是現代科技也難大幅突破;由於「遠」,所以往來費時且成本高昂,空間上的距離造成時間與成本上的耗損,競爭能力與機會因而降低,使得生活與經濟上的發展都受到限制。

偏鄉的第二個本質特性則是「稀缺」,「稀」就是少,由於不具規模、無法發揮綜效,因此綿密或精細的體制與服務就很難推展;偏鄉相對一般地區而言人口少、密度低,需求不足支撐正常供給,所以基本生活機能(醫、食、住、行、育、樂、購)不足,產業發展受限,工作與就業機會少,在無法自給自足的情形下,連帶的產生稀缺資源的困境。

偏鄉的三個本質特性是前兩個特性所衍化出來的,因為地理位置與產業結構,人口外移嚴重,以致於人口結構老化,經濟能力薄弱,產生所謂「弱勢」的特性,因為自身的存持有限,以致於耐受能力與承擔能力都較低,且缺少機會與動機,在沒有外力幫助的情形下,問題只能默默被隱忍,無法期待在地能自力處理或解決。

偏鄉的第四個本質是「獨特」,偏鄉雖然都具有前述三項的本質特性,但沒有一處偏鄉是一樣的,偏鄉一般具有自己的生活特性、人文產業、族群聚落,保存完整的風土人情,所以欲討論與緩解偏鄉問題時,心中還需要多一份「同理心」,設身處地的為其設想,否則極容易將外在的成見與既有的框架,加諸於欲協助的人、事、物中,造成無效、扞格、衝突,甚或相互對立的情形。

由於偏鄉特殊的本質特性,使得生活需求與產業發展如醫療、照護、教育、產發、交通等,相對於一般城鄉出現許多的落差與問題,而這些問題彼此環環相扣、錯綜複雜,因此在思考各類偏鄉問題解決方案的同時,建議一併思考如何提升偏鄉行的便利,高效率與可負擔的移動服務是偏鄉經濟增長的重要動力,有助於確保居民獲得服務及參與公共生活的機會與權力,讓各類偏鄉問題的改善,能有更佳的成效。

如何改善偏鄉移動服務?

偏鄉行的不便,問題主要集中在老人與小孩,偏鄉居民多依賴小汽車或機車等私有運具來維持生活與生計,但人口結構中,老人、弱勢與小孩的比例很高,這些人只能依賴包含公共運輸在內的各種移動服務,來滿足醫療、教育、照護等所衍生出之行的需求,如果缺少適當的移動服務,必將影響其健康、教育與生活品質。

多年來,政府不是沒有注意到偏鄉行的問題,各政府部門也投入許多資源進行改善與提升,但成果總是差強人意,除相關計畫推展耗時外,改善的地區數量也相對不足,無法全面、有效的翻轉偏鄉困境。

政府對於偏鄉的施政,存有許多約定俗成的限制,以交通運輸服務為例,由於預算編列比例的問題,政府計畫多補助資本門,鮮有補助經常門,也就是願意補助購車,但不願長期補助營運經費;且相關部門對於公共運輸的定義嚴格,願意補助的計畫常備加諸許多條件限制,並多透過各運業者來執行,而不論相關業者的營運條件與模式適不適合偏鄉地區的需求,但大家仍然行禮如儀般的照表操課,在實際的訪查中,我們曾見到有一條在偏鄉的客運路線,每天只有往返一個班次的服務,約十多天才會載到一位乘客,而這樣的服務已經行之有年,且不曾看見有所改善。

此外,作法上的過猶不及與觀念上的似是而非,更是阻卻偏鄉交通服務改善的殺手,例如: 公共運輸強調無縫,希望夠做到空間無縫、時間無縫,因此政府在偏鄉推動所謂需求反應式的服務,有需要時叫車服務就來,感覺上很方便,但這類型的服務所需成本與費用都高,連在人口密集的都會區,使用者都難以負擔,遑論偏鄉相對經濟弱勢的人們;許多偏鄉地區沒有客運、計程車等服務,如果自己不能開車,就只能求助的白牌車,但我們的法規不允許、我們的主管機關也不改正或加以輔導,讓原本可規劃納管的在地服務,變成鞭長莫及的違規查罰,嚴格來說這也算是一種對於弱勢的剝奪。

偏鄉移動服務先天條件不足,本質上有供給稀缺、需求稀缺與資源稀缺的難題,又受偏見、成見強加的限制,適用於都會地區的框架,常被強加在偏鄉地區,有能力解決偏鄉問題的人缺乏誠意與用心,同理心不足、拘泥於形式、講求形式、既得利益考量、不追求實質成效等各種層次的既有框限,限制了問題的最適當的解決方案,讓各種努力事倍功半。

面對偏鄉行的難題,亟需打破舊有框架,再創造一個新的框架,來突破過去的困境。二年前中華顧問選派參與DIGI+ Talent跨域數位人才加速躍升計畫的同學,組隊走訪花蓮萬榮鄉進行調查與深度訪談,發現若沒有自己的交通工具,就如同「少了一隻腳」,當地的公共運輸站點不但間隔遙遠、班次又少;居民要外出、就醫皆費時又費力;因而,創生出許多新的想法,包括:建議建立平台串聯每個人的行程,攜手各界推動#共榮GO社群協作行動服務,活用55歲以上退休人口發揮「人人互助」的特色,讓有相同目的的人可以找到彼此一起出發等。

透過同學們的觀察與構思,讓大家注意到偏鄉行的問題有許多創新的解決方法,在智慧化的數位時代,有效提升偏鄉行的便利是可能的,其癥結則在於能否打破舊有框架,實事求是並力求創新來建立新的服務架構,爰就如何跳脫傳統思維,創新偏鄉移動服務模式,提出一些想法,各界共同討論。

創新偏鄉移動服務模式

相較於傳統,翻轉思惟從需求導向與在地移動服務出發,運輸規劃需整合服務設計以落實生活需求,偏鄉要發展在地化的服務供給與鬆綁法規,整合應用個人就服務與服務就社區雙模式,善用移動服務平台作為數位加值與賦能的施力點,建立商業與運營生態系,是擴展與永續關鍵,並秉持試辦、驗證、部署、推廣的進程,讓偏鄉移動服務全面翻轉。其中四項思維概念需要進一步落實,充分融入新的創新移動服務中:

1. 偏鄉交通問題是偏鄉生活需求問題的延伸

我們認為生活、活動與移動應整合起來一起思考解決方案。雖然,醫、食、住、行、育、樂、購等生活需求,有許多是屬於剛性需求,也就是所謂的基本需求,如果無法被適切滿足,則生活品質與經濟動能必將斲傷,造成地域上的發展落差與社會上的不公義。

但是,生活供給、經濟活動與運輸服務都有其經濟規模與經濟範疇,偏鄉需求、供給與資源稀缺的本質,使得常態性的市場活動,難以發展與延續。所以解決之道首重整合,改善稀缺的狀況來催動市場機制。如果各種生活需求能夠相互整合,進而共用各種移動服務,而各類交通服務也能整合,提供各類型的需求對象使用,則市場供給的服務水準必能提升。

如果跳脫傳統的思惟,重新檢視偏鄉稀缺的特性,也許會在面對數位時代的互聯網環境時,這不一定會形成障礙,反而有可能因為人數不多而做到客製化的服務,摒除需求與需求、需求與供給以及供給與供給間的壁壘,並可透過實際場域來進行試辦與驗證,讓新觀念與新方法能夠有萌生的機會。

偏鄉的問題在生活,生活的主體為活動,活動的載體為移動,若能以活動為主,移動為輔,解決生活問題,才能解決偏鄉運輸問題。

2. 在地化的服務與個人化的資源挹注才具綜效

不符合在地需要或在地人無法承擔之供給,毫無效用只是浪費資源,對解決問題不會有任何幫助,但卻常見於傳統以客運為主的公共運輸服務模式,例如短程服務卻需要遠距調運車輛,使用大型車輛卻載客率低落,服務頻次不足影響搭乘意願等問題。解決之道在於翻轉傳統以供給為導向,並由外部主導且先群體後個人的固有模式,改以需求為導向,先個人再群體,並發展「在地需求優先由在地供給」的創新服務模式,組建在地移動服務體系,讓服務的提供更有效率。

在地經營的移動服務可以解決距離遠與成本高昂的問題,例如部落中的需求可由部落中之供給來滿足,就可減省由遠地提供服務的空車往返;常態性的生活需求與活動,可以藉由共乘來匯集需求、共同往返,或是採用就源運輸服務,將原本由人透過運具去取得資源的方式,反轉為資源媒合透過運具運進偏鄉,例如:行動菜車、行動超市、定期巡迴醫療服務等。

此外,在補助資源整合方面,過去相關機關各自不同的申請資格、補助與核銷方式,讓資源難以整合,就算有心打破壁壘相互合作,亦會因行政作業繁複而難以落實;且各項補助是透過地方政府或服務業者來執行,常會造成經辦者只在意經費報銷與預算執行進度,而不在意實質的執行成效。因此,需要改變資源補助的對象,將各種資源直接投注到終端的使用者,並由其自行依需求進行整合,例如:一位部落中的長者可能符合衛福部長照、內政部、交通部與地方政府的敬老優惠,或原民會的部落補助,如果這些福利與補助能夠歸戶到其個人,並由其是需要優選運用,則資源之整合與有效運用問題將可迎刃而解。

3. 善用移動服務平台有利整合、賦能與加值

偏鄉移動服務需要全方位的運具整合方案,整合既有運輸服務、預約式公車、鄉區巴士到在地運輸服務等、以提供充足運能;由於偏遠地區公共運輸服務班次間距長,民眾需求分散,以致乘載率不足,班次逐漸縮減,無法符合民眾之行的需求,事前預約是介於固定班表與需求回應之間的服務方式,可以匯集同樣路徑的需求,縮減等候時間,兼顧乘客負擔能力。各種偏鄉創新移動服務都需要建置整合性移動服務平台,協助整合在地化運輸服務量能,強化預約服務功能,推動鄉里共乘,再輔以自動化預約與排程管理,來提升居民「行」的便利性,達到在地資源服務在地化之願景。

移動服務平台透過乘客端與駕駛端APP以及移動服務業者端與平台業者的後台管理系統,進行運營及管理,幫助民眾完成共乘媒合配對,協助處理費用分攤與支付等問題,幫助過濾不合宜的對象,提供共乘途中所需的支援(例如:路線導引、安全警示、臨時接送需求通知等),協助建立共乘安全信任機制(例如:GPS定位紀錄、身分確認),提供共乘意見及生活資訊的討論交流功能,養成民眾長期使用習慣,是串聯偏鄉所有服務的提供者與參與者,推展偏鄉移動服務能否數位轉型的關鍵。

4. 發展完整生態系才能讓偏鄉移動服務永續

偏鄉行的服務在供需間必須達到均衡狀況,也就是居民需求所創造的營收,要能支撐服務體系的運營,否則就需要外部的資源挹注。政府是偏鄉資源投注的提供者,企業可以提供多元的協助與部分資源的挹注,媒體與一些非營利組織則可提供長期的關注與協助,在地村里、社團與發展協會要成為偏鄉移動服務的主力,偏鄉民眾則應相互整合需求,共同培育偏鄉行的移動力,而以上這些關聯者則需組成偏鄉移動服務的生態體系。

生態系統不同於傳統商業競爭模式,成員間能力互補,相互合作,共創共榮。 偏鄉移動服務要長期持續發展,須先創生在地移動服務生態系,政府為領頭羊,給予適當的資源與協助;法人倡議與糾集夥伴,並協助計畫的規劃與推動執行;各界則協力打造共用服務平台、服務方案的規劃設計,並跨產業進行異產業結盟,用多個特定目的服務平台來滿足各關聯者的需求,共同籌應發展所需資源。

一個好的移動服務模式要得到廣泛的支持,利益關聯者的動機與促成其實踐的誘因設計非常的重要。如各級政府希望能得到好的施政成果、民眾滿意度,進而得到民眾的支持與信賴。一般企業希望得到收益、名聲與善盡企業社會責任;對於地區希望在經濟發展與生活品質上有所提升,對於實際的服務供給者與需求者則希望能夠在可負擔的費用之內,得到生活與活動所需的移動服務。 其中服務供給者與需求者的誘因設計,應屬營運與商業模式的核心,必須先有初步的構想,才能進行商業模式的規劃。

移動服務訂價以在地民眾負擔得起為最優先考量,另考量偏鄉民眾負擔能力,對於幼童、學生、老年人、孕婦、殘障者、部落人口、居住在特定區域、聚落的民眾、移動距離較長路線等乘客,可考量給予專屬的折扣優惠。

考量在地資源的在地流通性,可在偏鄉發展或引入通用性的憑證模式,使多個利益關聯者受益,讓移動服務需求者更具有負擔能力,並有助於服務的持續。 許多特定目的之移動服務如醫療、購物等,過去常由營運業者來提供專車服務,後續或可於服務或消費後給予點數,讓客戶能夠用來減免車資,共同建立社區夥伴關係。

對於志願駕駛可使用憑證(虛擬點數、代幣)來向政府、贊助單位或移動服務運營商要求支付里程費用,讓志願駕駛有機會打工賺取代幣。在某些情況下,志願駕駛可能由乘客的朋友,家人或其他社區成員組成,從而讓志工駕駛可以就其原須自付的費用中獲得部分報償。這樣一來,老年人在需要家人載運或鄰居幫忙時,不會不好意思開口,當自家有移動行程時,也願意邀請鄰居同行,鄰里共乘可利用此方式有效開展。

偏鄉移動需求中存有眾多點對點的服務,這些需求如果要透過遠端的服務供給來因應,必將沒有效率並產生浪費。如果善用去中心化的區塊鏈,來協助提供智能合約、服務紀錄、安全認證、支付、清分、與追索並能防止竄改,將可偏鄉建立相互信任、資源共享與互助合作的在地生活與移動服務生態系。

在全球化的影響下,越來越多的企業開始重視企業社會責任 ( CSR),在追求公司最大利益外,還要兼顧所有相關利害關係人的權益。許多企業自己無暇從事公益服務,則可以透過捐獻方式,請社會公益團體來協助。

偏鄉移動服務的成效不能單以經濟效益來評估,故將導入「社會投資報酬率」(SROI)的方法,來計算投入一塊錢,能創造幾塊錢的社會價值。因此一份嚴謹的偏鄉移動服務SROI報告書,對於凝聚社會共識、彰顯政府施政成效或向企業募集資源,具有關鍵的影響力。

結語

偏鄉移動服務先天條件不足,而在地反映其需求的聲音也相對微弱,不靠外援,幾乎找不到解決的方法。因此,包含政府、企業、社會與媒體等都應持續關注偏鄉行的問題,以公益為出發點,試圖跳出傳統窠臼,有效解決偏鄉行的難題,其中有許多癥結法規需要政府協助鬆綁,資源匱乏更需要各界支持與協助,所謂自助人助,以需求為導向,發展在地移動服務體系,建構整合服務平台,善用各種數位賦能,偏鄉行的不便才能持續得到改善。